Terhi Maijalan oikeustieteen väitöskirja säätiövalvonnasta on merkittävä lisä säätiöitä koskevaan tutkimukseen. Sen mukaan omistajavalvonnan puuttuminen korostaa säätiön hallituksen huolellisuusvelvollisuutta. 

Säätiöiden merkitys korostuu entisestään nykyisessä kurjassa julkisen talouden tilassa. Mikä se säätiö sitten on? Säätiö on oikeushenkilö, joka toteuttaa säännöissään määrättyä hyödyllistä tarkoitusta. Säätiöllä ei ole omistajia eikä jäseniä.

Kuolleen käden jatke vai kansalaistoiminnan edistäjä?

Saksassa on todettu, että säätiö on tarkoitus ja oikeushenkilö on sen tarkoituksen kuori. Säätiön omaisuus ja hallinto tukevat tarkoituksen toteuttamista. Toki muillakin oikeushenkilöillä – osakeyhtiöllä, yhdistyksellä, osuuskunnalla – on tarkoitus. Näillä kaikilla on kuitenkin jäsenet tai omistajat, joiden taloudellista tai aatteellista etua varten kyseinen yhteisö on perustettu. Jäsenet ja omistajat voivat muokata organisaation tarkoitusta ja päättää toiminnasta tai lopettaa sen. 

Säätiöön ei kuulu jäseniä tai omistajia, jotka odottaisivat tuloa tai muuta etua sen toiminnasta. Säätiön tuottama etu kuuluu sen säännöissä määrättyyn hyödylliseen tarkoitukseen, säätiöön nähden ulkopuolisen hyödyksi. Tätä ei muuta mikään: ei korona, ei sota Ukrainassa, ei Suomen valtion velkaongelma. Säätiö jatkaa näissäkin olosuhteissa sen säännöissä määrätyn tarkoituksen toteuttamista, kuten tietyn sairauden tutkimusta tai Itämeren puhdistamista.

Säätiöt ovat kansalaistoiminnan mahdollistajia mutta myös epädemokraattisena pidetty instituutio. Jälkimmäiseen on viitattu käsitteellä ”kuolleen käden ongelma”. Sillä tarkoitetaan, että yksikin ihminen voi määrätä merkittävän omaisuuden vuosisadoiksi tiettyyn tarkoitukseen ja määrätä siten vielä ”haudan takaa”. 

Kaavio: Säätiötarkoituksen keskeisyys. Omaisuus ja hallinto ovat välineitä tarkoituksen toteuttamiseen.

Säätiövalvonta on oikeuspoliittinen valinta

Kansainvälisesti tunnettu oikeusfilosofimme Aulis Aarnio on todennut: ”Oikeus on ihmisen tekemää, ihmisen tutkimaa ja ihmisen toteuttamaa.” Olen tutkinut väitöskirjassani näitä tekoja eli oikeusnormeja, aiempaa oikeuden tutkimusta ja oikeuden toteutusta. Oikeustieteellinen tutkimustieto ja tämäkin tutkimus pyrkii vastaamaan kysymykseen, mitä tarkoitusta normit palvelevat. Tarkoituksen analysoinnista päästään normien kehittämiseen. 

Tutkimukseni perusmenetelmänä oli hankkia tietoa kotimaisten ja ulkomaisten oikeuslähteiden avulla tutkimusväitteistä ja perustella tiedon merkitys. On huomattava, että tutkijaa ei voi irrottaa tulkinnasta. Ajatus- ja kokemustaustaani säätiöoikeuden tutkijana vaikuttaa seitsemän vuoden työkokemus PRH:ssa säätiövalvojana. 

Yhteiskunta muodostuu valinnoista ja ratkaisuista. Valintakriteerit ovat perimiltään poliittisia ja moraalisia. Säätiöiden viranomaisvalvonta on yksi lainsäätäjän valinta ja oikeuspoliittinen ratkaisu. Olen analysoinut tehtyjen valintojen ongelmakohtia. Olen käyttänyt siinä oikeustaloustieteellistä menetelmää eli tehokkuus- ja toimivuusargumentteja.

Säätiöt ja niiden viranomaisvalvonnanalaisuus ovat globaaleja ilmiöitä. Kun siis puhutaan Suomen säätiövalvonnasta, kyse ei ole poikkeuksesta vaan valtavirrasta. Vastakkain ovat yhtäältä säätiöiden oikeudet yksityisinä toimijoina ja toisaalta valtion oikeus puuttua. Tavanomainen perustelu on omistaja- tai jäsenvalvonnan puuttuminen niin Suomessa, muissa Pohjoismaissa kuin Saksassa. 

Eri maiden käytännöt ja periaatteet vaihtelevat

Eri maissa on omat korostuksensa. Ruotsissa korostuu lahjoitustahdon ylläpito, perustajan ja potentiaalisten perustajien vapaus – ei siis liian tiukkaa valvontaa. Norjassa taas painottuu säätiö itse yksityisoikeudellisena toimijana: Norjassa on todettu, että ”säätiöiden valvonta ei kuulu viranomaisen tehtäviin”. Norjassakin säätiöiden viranomaisvalvonta kuitenkin on, kun parempaakaan tahoa tehtävään ei ole löydetty.

Säätiön oma etu ja suoja korostuvat myös Saksassa. Siellä painottuvat lisäksi valvonnan rajat, ja se, että näissä rajoissa valvojan on hoidettava tehtävänsä säätiötarkoitusten voimassa pysymisen ja toteuttamisen takaajana. Pohjoismaisesta säätiöoikeudesta poiketen Saksassa esillä on myös valvojan rooli tarvittaessa puolustamassa säätiön tarkoitusta säätiön toimielimiä vastaan. 

Tutkimukseni vertailumaista Yhdistynyt kuningaskunta eroaa selvästi muista. Siellä julkinen valvonta perustuu harjoitetun toiminnan luonteeseen – hyväntekeväisyystarkoitukseen – eikä oikeushenkilömuotoon. Valvonnan laissa mainittuna perusteluna ja tarkoituksena on nimenomaan luottamuksen ylläpito. Luottamuksen edistäminen korostuu myös kaikissa vertailumaissa, mutta ei nimenomaisesti laissa. 

Riski johdon tai muun vastuuvelvollisen opportunistisesta käyttäytymisestä on olemassa kaikissa organisaatiomuodoissa, järjestelyissä ja ylipäänsä tehtävissä, joissa joku tekee jotakin toisen puolesta. Omistajavalvonnan lähtökohta on omistuksen ja vallan eriytyminen.

Sen toteutumisen edellytyksiä ovat kontrollivalta, erityisesti oikeus vaihtaa organisaation johto, vallan käyttämiseen tarvittavat resurssit, informaatio sekä kannustin valvoa. Valvonnan tehokkuuteen ja kustannuksiin vaikuttavat myös mahdollisten valvojien lukumäärä ja keskinäinen homogeenisuus tai heterogeenisuus. Vaikka omistajat tai jäsenet voivat valvoa yhteisön johtoa, ne eivät sitä välttämättä tee ja niiden edellytykset valvontaan vaihtelevat. 

Tarkoituksen pysyvyys ja sitovuus peruste ulkoiselle valvonnalle

Viranomaisvalvonta ei kuitenkaan seuraa välttämättömyytenä mistään säätiön oikeushenkilömuotoon liittyvästä ominaisuudesta. Säätiöitä voidaan valvoa luottamuksen edistämiseksi, lahjoitustahdon ylläpitämiseksi, yhteiskunnan intressissä tai muusta lainsäätäjän perusteltuna pitämästä syystä. 

Säätiöiden oman intressin näkökulmasta viranomaisvalvonta on keino turvata säätiön tarkoituksen pysyvyyttä, sitovuutta ja toteutumista. Olen kuvannut säätiön kolmiportaista pysyvyyttä seuraavalla kuviolla:

Säätiölain perusteella säätiön hyödyllistä tarkoitusta ei voi muuttaa. Säännöissä määrättyä säätiön yksilöllistä tarkoitusta voi muuttaa, mutta vain säätiölaissa säädetyin edellytyksin ja uutta tarkoitusta koskevin rajauksin. 

Viranomaisvalvonta ei korvaa omistaja- tai jäsenvalvontaa

Omistaja- tai jäsenvalvonnan korvaamisesta ei ole kysymys, koska viranomaisella ei ole kontrollivallan ydintä eli oikeutta vaihtaa säätiön johto. PRH:lla säätiövalvontaviranomaisena ei ole hallituksen tai sen jäsenen vaihtamisoikeutta, vaan ainoastaan oikeus tehdä tuomioistuimelle hakemus hallituksen jäsenen erottamiseksi. Menettelyä sekä edellytyksiä koskevien tiukkojen vaatimusten vuoksi tämä valvontakeino on lähes saavuttamattomissa. Kysymys on huonoimmillaan vuosia kestävästä, kalliista oikeusprosessista. 

Osassa Pohjoismaita ja Saksassa valvojalla itsellään on erottamisoikeus, ja sääntelyssä korostuvat säätiön oikeus saada toimiva ja lakia noudattava hallitus. Suomen erottamissääntelyssä on sen sijaan sanktiopiirteitä ja siinä korostuu säätiön hallituksen jäsenen oikeus pysyä tehtävässään. 

Ensisijainen vastuu säätiön tarkoituksen toteuttamisesta sääntöjen ja säätiölain mukaisesti on säätiön hallituksella. Hallituksella on parhaat mahdollisuudet valvonnan järjestämiseen. Omistajavalvonnan puuttuminen korostaa hallituksen huolellisuusvelvollisuutta. 

Kun julkista valvontaa kehitetään, tulisi kriittisesti arvioida, miltä osin voimassa oleva lainsäädäntö ei mahdollista valvonnan toteuttamista tehokkaasti. Olisi kiinnitettävä huomiota siihen, mitkä säännökset ja tulkintaohjeet tosiasiassa suojaavat säätiön vastuuvelvollisia tai tilintarkastajia ja mitkä säätiöitä ja niiden hyödyllisiä tarkoituksia.

Artikkeli perustuu OTL Terhi Maijalan väitöstilaisuudessaan 16.11.2024 pitämään lectio praecursoriaan. Lue koko väitöskirja täältä.